はじめに――問題の所在
1985年7月25日に、女性差別撤廃条約（以下、「条約」）が日本に対して効力を発生してから、今年で40周年を迎える。2024年10月17日、ジュネーブ国連欧州本部で開催された第89期女性差別撤廃委員会（「CEDAW」。以下、委員会）2104会合および2105会合＊1で、第9次日本報告の審議が8年ぶりに行なわれ、日本女性差別撤廃条約NGOネットワーク＊2（以下、「JNNC」）から84名が、傍聴に出かけた。
①「簡易報告手続」の導入
昨今の国際連合における国際人権への認識の劣化が懸念される。条約第18条にもとづく国家報告制度では、従来、①締約国は、少なくとも4年ごとに条約の実施状況報告を国連事務総長に提出し、②委員会の会期前作業部会（当該締約国の国家報告審議が行なわれる2会期前の委員会会期後に開催）で事前質問事項が策定され、③事前質問事項に対する締約国からの回答が提出され、④国家報告の審議が委員会と当該政府との「建設的対話」によって行なわれ、⑤その結果が、委員会による「総括所見」として締約国に示される、という手順で行なわれてきた。
しかし、今回の日本報告の審議では、①の締約国による実施状況報告抜きで、②委員会からの事前質問事項が発出され、③それに対する回答をもって締約国による定期報告とする「簡易報告手続」が導入された＊3。また、委員会は、2022年の第82会期で報告書提出のサイクルを8年にすることを決定した＊4。これらは人権条約機関改革の一環として国連総会決議＊5に裏付けられており、国際連合草創期の国際人権確立への国連加盟国の熱意が後退したことを意味する。「平和なくして人権なく、人権なくして平和なし」という趣旨に鑑みて、慨嘆せざるを得ない。
日本は、第1次（1987年）～第7・8次（2014年）まで、①の国家報告を提出してきた。しかし、今回は「簡易報告手続」を希望し、2020年3月、25項目の事前質問事項＊6が示され、2021年3月の期限6カ月遅れで、2021年9月に日本政府は、事前質問事項への回答を「第9次日本報告＊7」として提出した。条約全体をカバーする日本政府による実施状況報告が行なわれなかったことが残した問題は、大きい。
②日本政府の見解への疑問
今回の傍聴で、筆者がもっとも違和感をもったのは、10月17日委員会2104会合における外務省の次の発言である。
「日本国憲法第98条第2項は、『日本国が締結した条約及び確立された国際法規は、これを誠実に遵守することを必要とする』と規定しており、国が締結し、公布された条約などは国内法としての効力を持っております。
その上で、女子差別撤廃条約第24条は、『締約国は自国においてこの条約の認める権利の完全な実現を達成するためのすべての必要な措置を取ることを約束する』と規定していることから、この条約はそもそも直接個人の権利義務を創設するものではなく、締約国に対して差別を撤廃する措置をとる義務を課しているものと考えております。これらを踏まえまして、我が国としては、本条約は国内法としての効力を有するものの、既存のものを含め、何らかの国内的措置を講ずる必要があり、また、この条約の諸規定は、直接個人の権利義務を規定したものではないため、必ずしも国内でそのまま適用されることを前提としていないと考えております＊8」（太字筆者）
本条約の実体規定は、女性に対するあらゆる形態の差別を撤廃し、固定的性別役割分担観念を変革することを中心理念として、締約国が女性の権利を確保するために措置をとることを義務づける形で規定されている。したがって、第24条は、「自国における条約上の権利の完全な実現を達成するためのすべての必要な措置をとる」ことを重ねて念押しした規定である。
条約第2条（c）は、裁判所その他の公の機関による女性の権利の効果的保護を定めており、だからこそ、委員会は、総括所見2016 para.8で、東京高裁が、「本条約は直接適応可能性ないし自動執行力をもつものと認めない＊9」と判断したことに懸念を示し（表を参照）、事前質問事項 para.1で、国内裁判所における条約規定に言及された判例の例示を求めたのである。
選択議定書に定める個人通報制度は、条約上の権利を侵害され、かつ国内救済手段では救済されなかった個人または集団が委員会に通報することができる＊10、としており、女性の権利を条約が保障していることを当然の前提としている。前述の委員会2104会合における日本政府の発言は、誤りと言わざるを得ない。
③選択議定書批准の必要性
2009年7月23日、第44会期委員会890会合における第6次日本報告審議の際のドゥブラヴカ・シモノヴィッチ委員（クロアチア）の次のコメントが、示唆的である。
「レポート（筆者注：「第6次日本報告」）全体を通じて、本条約がまるで宣言のようにしか受け止められず、女性の人権に関する人権条約として法的拘束力をもち、国内法に適用されなくてはならない、と受け止められていないと思うのです。これを変えていくためには、選択議定書を批准することがきわめて重要です」
「現段階においては、日本の女性の権利が、日本国内の裁判官によって保護されていることを確保することが重要です。選択議定書を批准すれば、裁判官がより本条約の内容に焦点をあてることができるようになり、十分な協力を得られるようになるでしょう＊11」
今回の外務省発言は、まさにシモノヴィッチ委員の指摘を裏付けるものであって、本条約は、女性の権利に関する法的拘束力ある文書として扱われていない。これを克服するためには、シモノヴィッチ委員の言うように、日本の選択議定書批准を一日も早く実現する以外に道はない。
「総括所見」による選択議定書批准の勧告
委員会は、2024年10月17日、第9次日本報告を審議し、10月30日に、日本に対する総括所見（未定稿＊12）を、ウェブ上で公表した。そのpara.10で、選択議定書の批准について、次のように勧告した。
para.10. 委員会は、締約国に対して、委員会の前回総括所見（CEDAW/C/JPN/CO/7-8,paras.8,9,50）に沿って、選択議定書の批准に対するいかなる障害にも速やかに対処し、取り除くよう勧告する。さらに、締約国に対し、本条約、委員会の一般勧告および選択議定書の下で委員会が決定した先例について、これらが司法手続きにおいて全面的に考慮されることを確保するために、裁判官、弁護士および法執行専門職の能力構築を強化するよう勧告する。
条約の選択議定書は、1999年10月6日の第54回国連総会で採択され、条約締約国189カ国中、現在115カ国＊13が批准している。日本は未批准のため、2003年の第4次・第5次日本報告の審議以降、毎回、批准への検討を委員会より勧告されてきた。
2003年の最終コメント（現在の「総括所見」）では、「条約の選択議定書の批准の検討を継続することを推奨」された。2009年の総括所見では、「選択議定書の批准を締約国が引き続き検討することへの勧告および選択議定書に基づき利用可能なメカニズムは、司法による本条約の直接適用を強化し、女性に対する差別への理解を促すという委員会の強い確信を改めて表明する」と述べた。2016年の総括所見は、「選択議定書の批准を検討するとともに、選択議定書の下で委員会が決定した先例について、法律専門家及び法執行官に研修を行うこと」とし、「委員会は、締約国に、本条約の選択議定書の批准を促す」と述べていた＊14。
委員会は、その後、次に述べる3つのNGOレポートを受領し、今回10月14日と16日にNGOからの意見聴取を行ない、10月17日の政府との建設的対話を経て、「総括所見2024」を公表した。そこでは、前回までの総括所見を前提として、◆批准に対する障害を速やかに取り除くこと、◆選択議定書の下で委員会が決定した先例を司法手続きで考慮するため、法曹・法執行官の能力を強化することの2点を勧告した。前者の「障害の除去」は、新しい論点である。選択議定書の批准は、JNNCが第一の共通課題としてきたところであり、2年以内に措置をとらなければならないフォローアップ項目に入れて欲しかったが、その要望は実らなかった。
前回2016年2月16日の第63会期委員会における第7・8次日本報告の審議以降に、委員会との間で、NGOが3回意見を述べる機会があり、レポートを提出した。ここでは、「総括所見2024」の勧告に至るまでの、委員会の見解と対応するJNNCの意見を紹介する。すなわち、①委員会の「総括所見2016」とJNNCによる「総括所見の実施状況評価表」、②事前質問事項に対するJNNCの要望と委員会の事前質問事項、③第9次日本報告（事前質問事項に対する回答）（2021.9）とJNNCによるNGOレポート（2024.8）である。いかにNGOが精緻な議論を展開して、委員会に訴えているかを汲み取ってほしい。なお、筆者は、JNNC世話人として、すべてのJNNCからのレポートの策定に関与した。
①「総括所見2016」（CEDAW/C/JPN/CO/7-8,paras.8.9.50）とJNNCの「総括所見2016の実施状況評価表」（2024.10）
「総括所見2024」が、「委員会の前回の総括所見に沿って」と述べている「総括所見2016」は、以下の通りである。これに対して、JNNCは、「総括所見2016の実施状況評価表」を策定し、2024年10月16日のランチブリーフィングの際の資料にした。両者を対比して一表にする。委員会総括所見2016は、JNNC訳＝国際女性の地位協会監訳による（表1）。
②JNNCからの要望（2020.4）と委員会会期前作業部会による事前質問事項（2020.3）
2020年3月、委員会会期前作業部会は、日本に対する事前質問事項を策定した。これに先立ち、2020年2月、JNNCは、「委員会の日本政府に対する質問項目へのJNNCの要望」（文字制限：6600ワード）にまとめて、委員会事務局に提出した。「事前質問事項へのJNNCの要望」と「委員会の事前質問事項」を対比して、一表にした。JNNCの要望は、直接、委員会が質問をする形の文章にしており、その質問をする根拠を「背景」として加えている。事前質問事項は、JNNC訳＝矢澤澄子・山下泰子監訳による（表2）。
③第9次日本政府報告（事前質問事項に対する回答）（2021.9）と事前質問事項に対するJNNCによる回答（2024.8）
日本政府は2021年9月、簡易手続により、事前質問事項に対する回答をもって「第9次日本報告」として提出した。それに対して、JNNCは、2024年8月、「事前質問事項に対するJNNCの回答」（文字制限：6600ワード）を委員会事務局に提出した。「第9次日本政府報告」と「事前質問事項に対するJNNCによる回答」を対比して、表にした。なお、日本政府は、条約を根拠とした判例が皆無のため、少数意見を紹介している。この2つの文書が、2024年10月17日の日本報告審議の第一次資料である（表3）。
委員会日本報告審議における「選択議定書の批准」
①NGOからのアプローチ
委員会は、日本政府との建設的対話の前に、NGOの意見を聴く機会を、2回設けた。
1回目は、2024年10月14日午後の委員会会合内の「非公式NGOミーティング」である。これは、会期後半に報告審議が行なわれる5カ国のNGOが対象とされ、日本に与えられたのは、わずかに12分間であった。その中で、JNNCは、共通課題としてきた選択議定書の批准をあげ、喫緊の課題の第一に挙げた。
・2024.10.14 非公式NGOミーティングにおけるJNNCの発言：「選択議定書を速やかに批准することを求める。約350の地方議会が早期批准を求める意見書を採択している」
2回目が、日本報告審議の前日10月16日昼の「ランチブリーフィング：日本」で、こちらは委員会のランチタイムに設定された、日本のNGOから意見を聴く会であった。ジュネーブに参加したNGOが、一団体1分間、それぞれの課題を簡潔に述べた。選択議定書の批准については、総論を担当した国際女性の地位協会が発言のトップバッターとして次のように述べた。
・2024.10.16 ランチブリーフィングにおける国際女性の地位協会（JAIWR）の発言：「女性差別撤廃条約の補完的条約である“選択議定書”を最も速やかに批准すること」
これらのミーティング以外にも、ジュネーブに出かけたNGOは、それぞれの課題をチラシにして委員会委員に直接手渡し、アピールした。
②「建設的対話」：委員会の質問と日本政府の回答（2024.10.17）
委員会第89会期2024年10月17日2104会合および2105会合の計5時間が、委員会と日本政府との建設的対話に当てられ、私たちNGOは、それぞれのロビーングの効果に固唾を飲んで耳を傾けた。委員会も条文ごとに担当委員が決まっており、それぞれ4分の持ち時間であった。これでは、かつて行なわれていた複数の委員が一つのイシューについて議論するという本来の意味の建設的対話の要素が薄まってしまったのではないかと思う。
選択議定書の批准については、バンダナ・ラナ委員（日本担当主査・ネパール）から以下の質問があった（太字筆者）。
「選択議定書の批准につきましては、日本政府として真剣に検討するということで、報告がありますが、選択議定書批准に向けてのこの検討状況について教えていただきたい。また、選択議定書の選択議定書批准のタイムラインについても、お示しいただきたいと思います」
これに対する日本外務省の回答は次のとおりであった。
「選択議定書で規定されている個人通報制度は、条約の実施の効果的な担保を図るとの趣旨から注目すべき制度と考えております。その制度の受け入れに当たっては、我が国の司法制度や立法政策との関連での問題の有無や、個人通報制度を受け入れる場合の実施体制などの検討課題があると認識しております。政府としては、これまで23回にわたり、個人通報制度関係省庁研究会を開催するとともに、諸外国における個人通報制度の導入前の準備や運用の実態などについて調査などを行なっております。
直近では2023年12月に、第23回個人通報制度関係省庁研究会を開催いたしました。この研究会におきましては、人権諸条約における個人通報制度に関する最新の状況について研究し、わが国における同制度の導入を巡る論点について検討いたしました。
選択議定書の締結のタイムラインについてお答えすることは、困難でございますけれども、引き続き政府として各方面から寄せられる意見を踏まえつつ、早期締結について真剣に検討してまいりたいと考えてございます＊15」
この外務省回答は、ここ数年の国会答弁と一字一句変わらず、会場から失笑が漏れたほどである。わが国は、8つの主要人権条約を批准しており、それらのすべてに個人通報制度があるが、1つも受け入れていない。だから、過去20年あまりの間に「23回個人通報制度関係省庁研究会を開催した」とはいえ、女性差別撤廃条約選択議定書に特化したものではない。議事録も非公開の研究会では、とても真剣に女性差別撤廃条約選択議定書の早期批准に向けた検討をしていたとは思えない。タイムラインについては、2020年に事前質問事項で回答を求められており、4年を経てもなお回答できないとは、とても早期締結を検討する態度ではない。
パトリシア・シュルツ個人通報部会長（当時）は、2018年の来日講演で、「委員会は、実質的平等には、実践的な措置が必要であり、ジェンダー平等が前進するためには政治的意思が鍵であることを強調し、選択議定書の批准を繰り返し勧告してきました」「立法政策は、条約を批准したその日から差別撤廃のために積極的に追求されるべきであり、選択議定書を批准した後にはじめて行なわれるものではありません」と述べた＊16。
おわりに――「総括所見2024」の履行確保
内閣府は、総括所見（内閣府では「最終見解」）を資料にするとき、表紙に「この総括所見には法的拘束力がない」旨の記述をする。元をたどると、2004年の第2次小泉純一郎内閣時代、畑野君枝議員の質問主意書への回答として「総括所見には法的拘束力がないが、適切に対処すべきである」旨、閣議決定したことに由来するらしい。もしそうだとすると、後半の大切な部分が抜け落ちてしまい、前半のみを資料として印刷するのは適切ではない。
もとより、勧告（recommendation）には、国際法上も法的拘束力はない。しかし、委員会は、締約国による選挙で選ばれた23人の専門家で構成され、条約の解釈を委ねられた条約のモニター機関である＊17。ここが締約国政府との建設的対話を終えて、次の報告審議までに、当事国で条約実施が進むよう個別具体的にアドバイスをするのが、総括所見である。総括所見は、法的拘束力をもつ条約を実効化するための指針といえよう。個別具体的な指針があってはじめて条約は実効性をもつことができる。締約国は、これを誠実に履行することが求められている。
総括所見para.8「国会」で、委員会は、特に本条約の履行における立法権の極めて重要な役割を強調して、国会に対して、その権限に従って、本総括所見の実施に関して必要な措置をとるよう促している。選択議定書の批准は、まさに国会で審議を進めるべき課題である。
総括所見に課題が取り入れられるためのNGOの努力がいかに大変なものか、以上の叙述から分かっていただけただろうか。国際人権、活かすも殺すもNGO次第である。JNNCは、今後も、選択議定書の早期批准を求め、総括所見の完全履行を求めて、さらなる努力を重ね、日本の女性の権利を国際基準に一歩でも近づけたい。それこそ、日本がジェンダーギャップ指数118位（世界164カ国中）から脱出する最も有効な手段である。
1 CEDAW/C/SR.2104 および CEDAW/C/SR.2105参照。筆者は、第1回日本報告審議（1988年）以来、今回の日本報告審議まですべてを傍聴した。
2 2002年12月結成、初代代表世話人：山下泰子、現在39団体で構成。CEDAWへの統一NGOレポートの提出、CEDAWの傍聴、総括所見の実施状況評価などを行なっている。
3 CEDAWによる簡易報告手続の導入については、山下泰子「第9次日本レポートに向けた事前質問事項の検討」『国際女性』第34号（2020年）39頁。CEDAW決定58/5, 59/4, 65/5, 69/5, 72/10, 73/3, 82/3。
4 CEDAW決定82/3。「8年の中間でフォローアップを行」なうとしてはいるが、それは条約全般を扱うものではなく定期報告とは性格が異なる。簡易報告手続導入と定期報告審議のサイクルの8年への延長は、国連の人権機構の劣化を意味し、女性差別撤廃条約違反の疑いが濃い。
5 国連総会決議A／RES／68／268（2014年4月9日）。
6 CEDAW／C／JPN／QPR／9（2020年3月9日）、JNNC訳＝矢澤澄子・山下泰子監訳「第9次日本定期報告への事前質問事項」『国際女性』第34号（2020年）、72―76頁。
7 「女子差別撤廃条約実施状況 第9回報告 （女子差別撤廃委員会からの事前質問票への回答）（仮訳）日本国政府 令和3年9月」。
8 2024年10月17日第89会期CEDAW2104会合における答弁については、UN Webテレビ中継／日本語訳（日向治子：文字起こし）を参考に、筆者が傍聴メモで補った（CEDAW／C／SR・2104参照）。
9 これに対して、泉徳治「条約規定のうち、個人の権利自由を設定していて、裁判官が具体的事案でそれに依拠して司法判断ができる程度に明確な内容のものは、自動執行力を有し裁判規範となると思います」『一歩前へ出る司法 泉徳治元最高裁判事に聞く』日本評論社、2017年、250頁。
10 女性差別撤廃条約選択議定書第2条。
11 「第6次日本レポート審議 全記録」『国際女性』第23号（2009年）、187頁。
12 CEDAW／C／JPN／CO／9
13 うち5カ国が、調査制度の適用を除外する宣言を行なっている。
14 山下泰子「日本の女性差別撤廃条約選択議定書批准に関するCEDAWからの要請」『国際女性』第31号（2017年）、124―128頁。
15 前掲（8）。
16 岡田公子訳＝JNNC・山下泰子・矢澤澄子・平野恵美子監訳『パトリシア・シュルツ講演録 なぜ、女性差別撤廃条約選択議定書の批准は必要か』日本女性差別撤廃条約NGOネットワーク刊、2018年、8―11頁。
17 Christine Chinkin/Marsha A.Freeman,The Committee as Interpretive Boby,The UN CONVENTION ON THE ELIMINATION OF ALL FORMS OF DISCRIMINATION AGEINST WOMEN: A COMMENTARY, OXFORD,2012, pp.13-14.
