女性差別撤廃条約とは
――今年は女性差別撤廃条約の採択から45年、国連女性差別撤廃委員会による日本の取り組み状況についての審査もあります。まず、この条約の制定の経過や、どのような内容、仕組みを持った条約なのか、お教えください。
山下 1979年、国連で生まれた女性差別撤廃条約は、「世界女性の権利章典」とも呼ばれ、女性に対するあらゆる形態の差別の撤廃を目的とする条約です。戦前の「男は仕事、女は家庭」、その後の「男は仕事、女は家庭と仕事」といった機能平等論から脱して、「女も男も家庭と仕事」という男女平等論ヘの転換をはかった条約です。
それまでの固定化された男女の役割分担概念を変革することが基本理念です。法の上の差別だけではなく、実際の生活に中にある慣習・慣行における差別も撤廃し、公的セクターばかりでなく、個人・団体・企業による差別も撤廃することを求めていること、さらに、直接差別ばかりでなく、間接差別も撤廃することを求めているのが、この条約の大きな特徴ですね。
1946年に、国連経済社会理事会のもとの機能委員会のひとつとして「女性の地位委員会」が設置され、女性の地位向上に取り組みました。委員会が最初に手がけたのは法体系の整備で、1967年に「女性差別撤廃宣言」が採択されましたが、さらに法的拘束力のある国際文書を作る必要性から条約化が始まったのです。まず国連事務総長の呼びかけで各国から新文書についての案が出され、1974年、76年に女性の地位委員会作業部会で審議され、女性の地位委員会案が作られました。その後、77年、78年、79年に総会第三委員会作業部会で審議され、1979年12月18日に、第34回国連総会で採択されました。
国連は、1975年の国際女性年を起点に、その後の76年から85年までを「国連女性の10年」としました。その間、三度、世界女性会議を開催し、世界中で女性の地位向上に向けた大きなうねりが起きました。女性差別撤廃条約は、そのような世界的な盛り上がりを背景に生まれたといえます。日本は、1985年6月に女性差別撤廃条約を批准し、7月25日に効力発生を迎えました。
現在189カ国が批准しており、名実ともに「世界女性の権利章典」です。国連加盟国で条約を批准していないのは、イラン、スーダン、ソマリア、トンガ、パラオ、そしてアメリカだけです。
――アメリカが批准していないというのは、驚くべきことですね。
山下 女性差別撤廃条約よりもさらに締約国の多い子どもの権利条約も、アメリカは批准していません。これは困ったことで、実際、日本にも悪い影響があるのです。
女性差別撤廃条約から20年を経た1999年、条約の実効性を強化するために女性差別撤廃条約の「選択議定書」――個人通報制度と調査制度を規定しています――が第54回国連総会で採択されました。この選択議定書の批准国もすでに115カ国に達しているのですが、日本はまだ批准していません。そこで私たちは選択議定書の批准を求めて政府や各政党へのロビイングも行なっています。2009年、当時の内閣官房長官にお会いしたとき、「アメリカも条約を批准していないんでしょう」のひと言で話が終わってしまったのです。そういう悪影響があるんですね。アメリカでは民主党政権になるたびに批准の動きがあるのですが、結局、いまだに批准されていません。今度の大統領選挙のあとにどうなるか、注目しています。
締約国の3つの義務
――条約の批准国はどのような義務を負うのですか。
山下 締約国は、3つの義務を負います。
1つ目は尊重義務です。国は、女性に対する差別となる法律、規則、行政、手続き、慣習、慣行を維持してはならず、間接差別も撤廃しなければなりません。
2つ目は保護義務です。国は、個人、団体、企業による差別から女性を保護し、ステレオタイプな慣習、慣行を撤廃する措置をとらなければなりません。措置をとらないと「相当な注意」義務違反とされます。
3つ目は充足義務です。事実上の平等を促進するため、暫定的特別措置をとって、女性の権利を充足しなければなりません。不作為は条約違反です。
条約の実行を推進するのが女性差別撤廃委員会、略称CEDAWです。CEDAWはこれまでに39の「一般勧告」を出し、締約国に対する評価と勧告を含む「総括所見」も出して、条約を精緻化してきました。選択議定書による個人通報事例や調査事例の集積もあります。女性差別撤廃条約は、45年前に採択された規定から、現実に即して進化し、内容も豊富になってきているのです。そのため「生ける法／Living Instrument」と呼ばれています。
CEDAWでは締約国で条約がきちんと実施されているかどうかをモニターするため、締約国と定期的に「建設的対話」を行なっています。近代国家は法治国家ですから、女性差別撤廃条約という人権条約を批准したら、締約国は実効性を高めるための措置をとっていく義務を負います。そのために、多くの国々は先ほど触れた選択議定書も批准して、しっかりその義務を受け入れ、性差別のない社会に向けて改革を進めているのです。
この45年の間、女性差別撤廃条約は、女性の権利の国際基準としての役割を果たしてきました。国際的にも、この間、各国のジェンダー平等は、飛躍的に前進しました。女性差別撤廃条約をもとに、各国が法制度を変えてきたからです。たとえば、担い手が男性に偏ってきた政治分野で女性の進出を進めるためのクオータ制をとる国は130以上と言われています。経済分野でも、EUの国々では、取締役の女性比率を40パーセント以上に設定しています。
皆さんもすでにご存知のように、日本は、その流れから大きくおくれを取っています。私は、こうなってしまっている原因のひとつとして、日本政府が女性差別撤廃条約で求められている内容に誠実に向き合おうとしてこなかったことがあると思います。『地平』（10月号）で国際人権の専門家である馬橋憲男さんが、日本政府にとって人権条約とは何なのか、と本質的な問いかけをされていますが、CEDAWの「総括所見」も「法的拘束力がない」として、そのアドバイスを受け入れようとせず、選択議定書もいまだ批准していません。これでは、ダメですよね。
なぜ日本は停滞しているのか
――世界経済フォーラムが発表しているジェンダー・ギャップ指数で日本は、2024年度、146ヵ国中118位です。G7の中では最下位です。どうしたらこの状態から脱出できるのでしょうか。
山下 その答えは、女性の権利を国際基準にすること、すなわち、しっかり女性差別撤廃条約を守ることです。
女性差別撤廃条約には、締約国に条約上の義務を守らせるため3つの実施措置があります。
1つ目は、「国家報告制度」です。締約国は、定期的に、条約の実施状況がどうなっているか報告書にまとめて国連事務総長に提出します。その報告書の中身を、CEDAWが締約国との「建設的対話」を通じて審議したうえで、締約国に問題点を勧告します。これが先ほどお話した「総括所見」と呼ばれるものです。過去の「総括初見」では、優生保護法や選択的夫婦別姓など、多くのテーマで勧告が行なわれてきました。この審議と勧告が今年10月、日本について行なわれるのです。
2つ目は、条約上の権利を侵害され、裁判などの国内的な救済手続きでは救済されなかった個人が、直接、CEDAWに通報できる「個人通報制度」です。通報が受理されて、当事国の条約違反が認定されれば、個人に対する補償や公益に資する措置が勧告されます。
この個人通報制度は、1999年に制定された選択議定書に規定されており、選択議定書を批准していない日本には適用がありません。
3つ目は、CEDAWが、締約国が条約上の権利の「重大なまたは組織的な」侵害を行なっているという信頼すべき情報を受理した場合、当該国に関する調査をし、その結果にもとづき、その国に「意見」および「勧告」をすることができるという「調査制度」です。この制度も選択議定書に規定されており、すでに世界110ヵ国に適用されているにもかかわらず、日本は選択議定書を批准していないので、適用されません。
したがって、日本が本当にジェンダー平等を前に進めたいと考えるのであれば、まずはこの「選択議定書」を批准し、個人通報制度と調査制度を受け入れることが必要なのです。
重要な意味を持つ「選択議定書」
――選択議定書の批准によって、具体的にどのような改善が可能になるのでしょうか。
山下 2024年5月現在で、CEDAWへの個人通報事例、審査件数163件のうち、当事国に「条約違反あり」とされた事例が55件あります。「違反あり」の場合には、個人に対する補償と公益に資する措置が勧告されます。たとえばスペインで面会交流中に前夫に娘を殺害された事例では、通報者に60万ユーロ（約1億円）の補償が確定しました。調査制度事例は、2024年8月までに、8事例の調査が完了しました。メキシコのフェミサイド、フィリピンの避妊薬不承認、カナダの先住民に対するフェミサイド、イギリスの北アイルランドでの中絶禁止、キルギスタンの略奪婚、マリの女性性器切除、ポーランドの中絶禁止などについて、いずれも当事国へ改善勧告が出されました。
日本は現在、女性差別撤廃条約のほか、子どもの権利条約など8つの人権条約を批准していますが、付随する個人通報制度については、日本は1つも批准していません。1966年に国連総会が採択した自由権規約の選択議定書も未批准で、58年たった現在でも個人通報制度はペンディングになったままです。
国際人権法は国連総会や国際会議で作られるものですが、それを実施し、一人ひとりの人権を保障するのは、その条約を批准した国に義務があります。人権侵害があった場合、まず私たちは国内で裁判所に訴えるなどするわけですが、それでも救済されない場合には、個人が直接、条約の定めた国際人権機関に申立できる。機関は、権利侵害を認定し、その国の条約違反を認定し、勧告が出されます。そのような仕組みがあって初めて、個人の権利が国際的に保障されていることの実質的な意味が出てくるのではないでしょうか。「条約を批准しました」というだけでは絵に描いた餅、現実の差別撤廃には至らないですよね。
日本政府は個人通報制度について「研究中」として、この20年以上も年に1回程度の研究会を開催しているようですが、まったく話が前に進みません。
そこで私たちは、今年の条約審査にあわせて、個人通報制度の導入を含む選択議定書の批准を求める活動を展開しています。2019年にはそれだけを焦点化した「女性差別撤廃条約実現アクション」を立ち上げて、日本に女性差別撤廃条約が効力を発生した日にちなんだ7月25日の「女性の権利デー」に、スタンディングアピールやシンポジウムなどを行なっています。このアクションには全国から77の団体が参加しており、今年の通常国会には選択議定書の早期批准を求める10万880筆の署名を提出しました。地方議会でも現在、280の議会ですでに同様の意見書が採択されています。今年に入って、9月はじめまでに65議会が採択し、いま各地で盛り上がっています。政府にはこうした市民の声に耳を傾けてもらいたいと思います。なんとかこれを突破口にして、政府のポリティカルウィルを引き出したいと思っています。
繰り返しますが、単に条約を批准したというだけでは、だめなのです。実効性を確保しなければ意味がありません。そのための政治的意思と制度が今の日本には欠けています。人権条約を守ろうという本気度が見えないということです。政府にその意志さえあれば、すぐにでも選択議定書の批准は可能です。
「建設的対話」と日本政府の対応
――日本政府が提出した「第9次報告」への審査が今年10月に行なわれ、「勧告」が出されます。この「政府報告」と審査はこれまでどのように行なわれてきたのですか。
山下 日本の実施状況報告書は、前回の第7・8次報告までは、条文の順序にしたがって作られていました。CEDAWはそれに対応する形で締約国との「建設的対話」を行なってきたのです。しかし、今回から、日本政府はCEDAWからの事前質問に対して対応するという「簡易報告制度」を選択したので、CEDAWからの25項目の「事前質問事項」への回答が第9次日本報告とされました。一つ大切なプロセスが省かれてしまったのが残念です。
政府の報告は、どうしても取り組みの羅列になりがちで、できなかったことや課題には触れられない傾向があります。そこで重要なのが、NGOからの問題点の指摘です。CEDAWも、NGOからのレポートを歓迎しています。
2002年12月、女性差別撤廃条約に関心を持っているNGOが集まり、「日本女性差別撤廃条約NGOネットワーク」（JNNC）を結成しました。女性たちのかかえる課題と取り組むNGOがCEDAWメンバーにアプローチできる仕組みを作りたいと思ったからです。2003年以降の審議に向けてJNNCはCEDAWの事前作業部会と本番の委員会にNGOレポートを出しています。
2024年10月17日には、ジュネーブの国連欧州本部で、日本報告審議が行われます。今回、私たちは、「総括所見（2016）の実施状況評価表」と「事前質問事項へのNGO回答」の二つの文書をCEDAWメンバーに届けています。
「評価表」では、54項目にわたるCEDAWの勧告に日本政府がどのように対処したかを〇×△のマークをつけて評価しています。
「○」と評価したのは、婚姻年齢の男女同一化、女性のみに課せられていた再婚禁止期間の廃止の2項目です。
「△」は、候補者男女均等法の一部改正、部落差別解消推進法・ヘイトスピーチ解消法の制定、刑法の性犯罪規定の改正、DV防止法の改定、強制不妊手術を定める旧優生保護法違憲判決、AV出演被害防止・救済法の施行、国際的組織犯罪防止人身取引議定書の批准、国立大学の理工系女性教員・学生の女性比率の改善、女性活躍推進法に基づく情報公開項目に「男女の賃金の差異」導入、育児・介護休業法の改正、地方防災会議の女性割合の改善、離婚後の財産分与の各項目でした。
こうしてみると、日本もそこそこジェンダー平等に向けて頑張っていると感じるかもしれませんが、私に言わせれば、どれも妥協の産物です。たとえば、候補者男女均等法は、理念法で、候補者比率の目標値設定は政党の努力義務にすぎません。そのため、与党の消極姿勢により、衆議院議員の女性比率は1割にとどまっています。他の項目についても共通して言えますが、日本の対応は内向きで、常にこれまでの社会構造を維持しようという力が働いているように思います。
日本の第二次・第三次報告はまとめて94年に審議されたのですが、そこでは、総合的な経済力は世界第2位なのに、女性の社会的・経済的地位を斟酌すると日本は14位となっており、日本の経済発展のプロセスに女性を十分に参加させてこなかったのではないかと指摘されていました。しかしそれから30年たって、今ではジェンダー・ギャップ指数は118位になってしまったのです。
この30年の間、女性差別撤廃条約を批准した他の多くの国々が、個人の権利を保障するために選択議定書を批准して改善に努力してきたことの効果が反映されているということですね。フランスでは「パリテ」が導入され、地方議会は男女同数の議会になっていますし、議員だけではなく大臣の数も半々の国が増えています。徹底した平等を作ろうとしているんですね。一方、日本では、2018年に候補者均等法を作ったけれど、国会議員（衆議院）のジェンダー・ギャップ指数は、129位（146か国中）です。政府の「ポリティカル・ウィル」が問われているのです。
多くの当事者女性がジュネーブへ
――ジュネーブでの日本政府報告審議はどのような流れで行なわれるのですか。
山下 日本政府の代表団がジュネーブ入りし、10月17日にCEDAW委員と日本の条約の実施状況について「建設的対話」をします。国家報告制度の根幹をなす重要なディスカッションです。審議の結果は「総括所見」という形で示されるわけですが、日本政府に言わせるとそれは「勧告」であり「法的拘束力はない」ということになります。2016年の総括所見には前回・前々回の勧告の繰り返しが10カ所に及びました。これでは条約を誠実に遵守しているとはとても言えません。本当に情けないことです。
条約に法的拘束力があることは言うまでもなく、それをどう実現するかという方法を「勧告」という形でCEDAWが提示してくれているわけです。「建設的対話」として一緒に考えましょうというスタンスで進めているのに、日本政府は防戦一方の応答をするばかり。国家代表として二十数人（2016年は28人）が各省庁から出席するのですが、多くは若手の官僚で、あらかじめ準備した文書を読み上げるという対応なんですね。他の国の多くは大臣クラスが出席し、責任をもって受け答えができる。それも、各国のジェンダー担当大臣の多くは女性なので、積極的な姿勢で議論をしています。日本政府の対応は、ここでも政治的意思を感じさせないものです。
これまでいつもそうだったわけではありません。2003年に初代の男女共同参画局長だった坂東眞理子さんが首席代表をされたときは対話が成立していた印象を受けました。また、2009年の首席代表は元法務大臣の南野知惠子参議院議員で、選択議定書の批准に賛成の意向を示され、「実現に向けて努力する」とおっしゃっていましたね。
逆に問題が多かったのは、2016年です。このときの首席代表は、ジェンダー政策とはまったく関係のない立場の杉山信輔外務審議官で、前年12月の「慰安婦」問題日韓合意がクローズアップされることにつながりました。この際には、現地で参加していたマイノリティ女性たちに対する杉田水脈さんによるひどい差別発言もありました。今回の審議に関して、JNNCは、男女共同参画担当大臣を代表として派遣してほしいと要請しています。
――NGOも非常に重要な役割を果たしているのですね。
山下 はい。JNNCのメンバーは2003年以降、日本報告の審議のたびにCEDAWの傍聴に出かけています。2003年のニューヨークには57人が参加しました。ニューヨークは物価も高いし、航空運賃も高かったのですが、みんなそれを自分で負担して、女性差別の問題を提起しに参加したんです。当時それだけの人が集まったことに私は本当に感激して、今も思い出すと涙が出ます。その後2009年のニューヨークには84人が出かけ、2016年にはジュネーブに80人が行きました。今回も80人以上が参加する予定です。それぞれが取り組んでいる課題を直接、CEDAWメンバーに訴えることが目的です。NGOがCEDAW委員に直接アプローチして、自分たちの課題をロビイングする機会があるからです。国家報告制度では、条約上の権利をもつ個人が直接CEDAWメンバーと接触できる機会は、この時だけなのです。
女性差別撤廃条約の実効性確保は、CEDAWとNGOが共同して推進するものだと私は考えています。CEDAWも2010年に「NGOとの関係に関する声明」を発出し、冒頭で、「女性の人権と取り組んでいるNGOとの密接な協力関係が、条約及び選択議定書の推進と履行に不可欠である」と述べています。
CEDAW委員たちもNGOからのアプローチを期待しており、審議の前日には私たちの発言に耳を傾けます。NGOのホットな情報提供は、CEDAWメンバーを通じて翌日の審議にも効果的に反映されます。日本政府との対話の中で、私たちの出した情報にもとづいて、鋭い質問が向けられることも多いのです。当日は私たちは傍聴席にいるわけですが、自分たちが前日に伝えたことがどのように反映されるか、固唾を呑んで見守ります。
NGOの出した意見が建設的対話に活かされ、総括所見に取り入れられる可能性はおおいにあります。直近の例では、NGOの提起した強制不妊手術の問題が2016年の総括所見に取り上げられたことが、原告たちをおおいに勇気づけ、その後、各地で訴訟を起こす大きなきっかけになりました。今年7月の最高裁大法廷で、被害者の損害賠償請求を認める判決が出たのは記憶に新しいところです。
男女平等への「長い列」に連なっていく
――現在の日本の最重要課題はやはり選択議定書の批准ということになるでしょうか。
山下 選択議定書の批准は条約実施の鍵です。今回、CEDAWから出されている日本への事前質問25項目の最初に位置づけられているのがその批准に関する以下の質問です。①前回総括所見の勧告に沿って選択肢議定書の批准にむけた検討について説明していください。②また、批准につながる障碍について教えてください。③批准のためのタイムフレームに関連した、国会の承認のための計画及び展望についても報告してください。
まずは、日本政府は選択議定書の批准に対してCEDAWから寄せられている質問項目に対して誠実に真正面から答えてほしいです。
包括的差別禁止法の制定、国内（国家）人権機関の設立、国会内に常設のジェンダー平等委員会を設置、法令によるクオータ制の採用、男女・非正規の賃金格差と女性の貧困、選択的夫婦別姓制度の導入、女性に対する暴力、とくに沖縄における性暴力、「慰安婦」問題、妊娠中絶を刑罰をもって禁止する堕胎罪の廃止など、課題は多くあります。ジュネーブに行くNGOにとっては、それぞれのテーマが最重要課題です。
――ジェンダー平等への社会的意識は高まっていると思いますが、具体的な向上にはまだ結びついていない感があります。女性差別撤廃条約に関心を持つことが現実を動かしていく重要な契機になりますね。
山下 そうだと思います。条約の制定・署名・批准に官僚としてかかわり、男女雇用機会均等法成立の中心人物でもあった赤松良子さんの最後のご著書は『男女平等への長い列』です。人間の命には限りがある。だから、一人ひとりがジェンダー平等の長い列に連なって、少しずつでも状況を変えていくことが大切だと赤松さんはいつも言っておられました。
女性の権利を国際基準にして、女性差別撤廃条約をしっかりと暮らしの中に取り込んでいこうという、このジェンダー平等への長い列に皆さんにも加わっていただき、この歩みを前に進めていきたいと心から願っています。
――本日はまことにありがとうございました。
（聞き手 本誌編集長・熊谷伸一郎）
